关于合议制度实施情况的调研报告

　　关于合议制度实施情况的调研报告

　　薛城区人民法院

　　合议庭又称合议制法庭，是人民法院审理案件的两种组织形式之一，在我国司法体系中具有十分重要的地位，在实现司法民主、抑制司法专横、防止司法腐败、促进司法公正等方面具有不可替代的作用。为更好的实施合议制度，目前我院已制定实施了《薛城区人民法院规范和加强合议庭工作的若干规定（试行）》，现将我院合议制度实施情况深入调研，形成报告如下。

　　一、我院适用合议制审理案件的基本情况

　　1、2013年上半年，我院共审结各类民商事案件2254起，其中适用合议制案件507起。在适用合议制案件中，有人民陪审员参审的案件22起，分管院长参审的案件15起，庭长参审的案件153起，提交审委会研究的案件164起。

　　2、2013年上半年，我院共审结刑事案件135起，其中适用合议制案件82起。在适用合议制案件中，有人民陪审员参审的案件3起，分管院长参审的案件7起，庭长参审的案件9起，提交审委会研究的案件22起。

　　3、由于我院目前已经不再受理行政案件，因此2013年上半年审结的行政案件仅是在行政案件集中管辖之前审理的案件，即2013年1月-2013年4月审结的行政案件，共有29起。其中，人民陪审员参审的案件4起，分管院长参审的案件1起，庭长参审的案件18起，提交审委会研究的0起。

　　4、2013年上半年，我院各类审结案件中，由独任庭转为合议庭的案件有39起。绝大部分原因是案情复杂，承办人认为需要转为普通程序，个别案件因需延长审限，改为合议制。

　　二、目前我院合议制运行的基本做法

　　1、关于合议庭的组成方式。目前我院合议庭采用随机方式组成，并规定合议庭成员相对固定的，且定期交流，人民陪审员参加合议庭审判案件的，在人民陪审员名单中随机抽取确定。之所以规定合议庭随机组成是为了避免合议庭的固定化，因为合议庭成员在该圈子长期封闭，一方面审判思路趋同，另一方面容易形成利益饶让的默契，产生利益交换的可能，失去监督制约的基础。

　　2、审判长确定方式。合议庭审判长由院长或者庭长在符合审判长任职条件的法官中指定一人担任，院长或者庭长参加合议庭审判案件的，由院长或者庭长担任审判长。由于我院各业务庭法官数量人数不多，一般由庭长或副庭长担任审判长，重大疑难案件由分管院长担任审判长。

　　3、合议庭成员分工。审判长履行以下职责：（一）指导和安排审判辅助人员做好庭前调解、庭前准备及其他审判业务辅助性工作；（二）确定案件审理方案、庭审提纲、协调合议庭成员的庭审分工以及做好其他必要的庭审准备工作；（三）主持庭审活动；（四）主持合议庭对案件进行评议；（五）依照有关规定，提请院长决定将案件提交审判委员会讨论决定；（六）制作裁判文书，审核合议庭其他成员制作的裁判文书；（七）依照规定权限签发法律文书；（八）根据院长或者庭长的建议主持合议庭对案件复议；（九）办理有关审判的其他事项。承办法官履行以下职责：（一）主持或者指导审判辅助人员进行庭前调解、证据交换等庭前准备工作；（二）拟定庭审提纲，制作阅卷笔录；（三）协助审判长组织法庭审理活动；（四）在规定期限内及时制作审理报告；（五）案件需要提交审判委员会讨论的，受审判长指派向审判委员会汇报案件；（六）制作裁判文书提交合议庭审核；（七）办理有关审判的其他事项。

　　4、合议庭运行程序。开庭审理时，合议庭全体成员共同参加，不得缺席、中途退庭或者从事与该庭审无关的活动。评议案件时，合议庭成员针对案件的证据采信、事实认定、法律适用、裁判结果以及诉讼程序等问题充分发表意见，独立行使表决权，不得拒绝陈述意见或者仅作同意与否的简单表态。合议庭成员的意见需详细记入笔录，必要时合议庭成员可以提交书面评议意见。合议庭评议案件按下列顺序进行：首先由承办人对证据采信、事实认定以及法律适用等发表意见，审判长最后发表意见，审判长作为承办人的，审判长最后发表意见。审判长应当根据评议情况总结合议庭评议的结论性意见。

　　5、独任庭转合议庭的条件和程序。在审理过程中，承办人发现案情复杂，需要转为普通程序审理的，可以转为普通程序，由合议庭进行审理，并及时通知双方当事人，审理期限从立案的次日起计算。实际操作中，根据新修改的民事诉讼法，由承办人根据案情制作裁定书，写明转为合议庭的原因，由庭长、分管院长层层签字审核，并送达双方当事人。

　　6、裁判文书审核签发权限。目前，裁判文书一般由承办人负责制作，庭长、审判长认为可以由合议庭其他成员制作的，合议庭其他成员也可以制作裁判文书。对于制作的裁判文书，合议庭成员共同审核，确认无误后签名，并交庭长、分管院长签发。

　　7、对合议庭的考核。目前，我院针对合议庭没有单独考核办法。但在《薛城区人民法院绩效考核办法（试行）》就案件质量考核计分标准中有规定：案件被再审程序或被上级法院发回重审、改判或指令再审予以扣分的，按下列情形分别扣分。…   （2）适用普通程序的案件，发回原因为程序问题的，扣承办人5分，扣合议庭成员各3分。属于事实认定和适用法律错误的，扣发表错误意见审判人员各2分。案件未经审判委员会讨论，分别扣发表错误意见的主审人和合议庭成员各10分，扣庭长5分。（3）经过审判委员会讨论决定的案件，如上级法院意见与合议庭意见一致，合议庭成员及庭长不扣分；如上级意见与合议庭、审委会意见均不同，对合议庭成员、庭长扣5分…。这在一定程度上实现了对合议庭成员的全部考核，但并未从根本上改变承办人负总责的现状。

　　三、我院在司法实践中落实合议制度的好经验、好做法

　　为规范合议庭工作程序，我院制定了《规范和加强合议庭工作的若干规定（试行）》，实现了对合议制度落实的具体化、条文化。同时在合议庭成员考核、人民陪审员参审、审委会运行等方面，我院也有一些特色经验、做法。

　　一是将合议庭全部成员纳入案件质量考核范围。前文已经提到，我院在绩效考核办法中将除承办人以外的合议庭成员也纳入考核范围，在一定程度上实现了对合议庭全部成员的考核监督，从而有利于使合议庭成员树立平等参与的的思想，有利于激发合议庭成员的责任心，避免“陪而不审”的现象。下一步，我院还将进一步细化相关规定，针对合议庭考核制定专门办法。

　　二是积极提升人民陪审员参审率。为引导发挥好陪审员的工作积极性，我院已经实现对陪审员进行专门机构管理、专属指标考核、专人对口联络、专业授课培训和专项经费保障。同时，探索人民陪审员、司法协助员和执法执纪监督员等工作有机衔接、协调推进的方式、方法，统筹整合司法资源，共同化解矛盾纠纷。下一步，我院还将拓宽人民陪审员选任范围，积极协调从司法协助员、司法调解员以及“四老”队伍（老干部、老教师、老专家、老村居工作人员）中选任新的陪审员，改善、充实陪审员队伍。目前，我院已经制定了人民陪审员“倍增计划”，争取人民陪审员在现有20名的基础上再增加34名，现已将有关材料向区人大进行了汇报。

　　三是成立民商事讨论小组。为充分发挥集体协商智慧，有效处理一些疑难复杂案件，我院成立了民商事讨论小组，由民一庭庭长任组长，各民一庭、民二庭、审监庭、审管办及四处法庭的庭长、副庭长等任成员。对一些疑难复杂案件，在合议庭成员存在分歧时，可在民商事小组进行讨论。民商事小组讨论结果并无法律效力，但可以为合议庭作出裁决提供参考。同时，也可以为案件移交审委会理清思路。

　　四是规范审委会运行机制。为充分发挥审委会职能作用，规范审委会工作程序，我院执行了《审判委员会工作规则（试行）》，就审委会审议事项、会议制度、会议程序等作出了明确规定，将合议庭与审委会之间关系的界定、理顺。同时，针对目前新收案件中，民间借贷纠纷当事人下落不明、不动产查封执行争议较大的情况，我院规定此类案件需经审委会讨论。同时，一些新型复杂疑难案件也需经审委会讨论通过。这在一定程度上提升了审委会的工作量，但是对化解矛盾、避免风险、保护法官起到重要作用。

　　四、合议制度运行中存在的问题和不足

　　（一）合议庭责任不明确，存在“形合实独”的现象，使合议制流于形式。庭审是审判活动的一个重要环节，合议庭成员参加开庭审理、亲历案件，既是一种权利，同时也是一种义务。其他合议庭成员由于各种原因对事实缺乏深入了解，往往依赖于承办人。因为其他合议庭成员主要是通过参加开庭和听取承办人汇报了解案情，很少进行阅卷，信息不对称，使其他合议庭人员就不能作充分的评议发言，导致实践中合议庭的评议活动往往只是围绕承办人的意见简单表态附和。导致“形合实独”的原因主要有三点，一是近年来法院受理案件数不断上升“案多人少”的情况确实在一定时期、一定程度上存在，使合议庭其他成员没有精力做到对每个参审案件均认真阅卷，认真调查分析、准备评议意见。但“案多人少”只是相对的，并非决定因素，即使是在案件数量相对较少的庭，相对较少的一个时期内，合议庭“合而不议”的情况也较普遍。二是与实行“承办人负责制”有关。法院对案件的质量考核实行承办人负责制，承办人要对案件的事实和适用法律负责任，除非承办人能证明自己没有任何过错，在考核法官实绩时，有关案件的承办数量和质量以承办人为单位计算，合议庭其他成员虽然参与，也不会计算在内，这就使合议庭审理案件的权力主体和责任主体错位，其他合议庭成员就“事不关己，高高挂起”。虽然我院将合议庭成员全部纳入案件质量考核中，但并未从根本上改变承办人负总责的现状。第三，“和为贵”的思想在合议庭成员中存在。合议庭成员都是同事，天天工作在一起，明确提反对承办人的意见怕伤了“和气”，得罪人。

　　（二）合议庭职能弱化，个别合议庭存在过分依赖审委会决定的现象。合议庭制度作为人民法院审判案件的重要方式之一，在审判实践中，其作用并未得到充分发挥。当前审判管理模式下，院庭长、审委会的审判职责比较模糊，在一定程度上切割了合议庭的审判权，也助长了少数合议庭成员的依赖心理和审判惰性。极个别合议庭形成了依赖于审委会的思想，不敢或者根本不愿意对案件的裁决独立承担责任，故少数法官在审判案件中遇到难题，不是通过钻研法律、综合运用法律知识，提高解决实际问题的能力，提出见解和处理意见，而是急于向审委会汇报。另一方面，由于外部责难风险的加大，不适当的责任追究、信访问题的非法治化解决，使得法官不敢担当、不愿担当。

　　（三）人民陪审员参加合议庭审理案件较少，陪审率不高。陪审制度是我国的宪法制度，《人民法院组织法》规定“人民法院审判第一审案件，实行人民陪审员制度，但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外”。然而，由于种种原因，人民陪审制度在司法实践中并不理想。目前我院共选任人民陪审员20人，2013年上半年参审案件有29件，只占普通程序诉讼案件结案总数671件的4.32%。导致人民陪审员参审案件少的主要原因：一是部分人民陪审员对参与陪审制度的意义和作用认识不足。二是没有建立有效的人民陪审员管理机制，由于法院和人民陪审员无行政、组织隶属关系，对人民陪审员的管理实际上很难到位。三是人民陪审员陪审时间与自身工作时间易发生冲突。四是经费保障不足。

　　五、关于落实合议制度的意见建议以及合议制度的改革设想

　　完善合议制度，必须坚持以人为本理念，在现有法官数的基础上，加强培训，合理安排，更新观念，科学配置，优化合议庭履职环境，实现良性发展。

　　（一）合理配置司法资源，加大对审判人员的学习、培训力度。继续实行合议庭成员的随机组成制度，并立足实现审判资源利用最大化，坚持在内部挖潜上做文章，打破部门界限，实行全院范围内的随机组成合议庭。要加大学习、培训力度，提高合议庭成员的政治素质、智力素质、专业素质、作风素质、心理素质和身体素质，增强合议庭合议案件的广度和深度，提高司法公正与效率。除加强集中的、定期的、经常性的学习、培训外，可开展一些形式多样的专业审判探讨、观摩、评比、点评和调研活动，以加强交流、沟通，达到相互促进、互通有无的效果。

　　（二）扩大人民陪审员组成合议庭参审的比例。对社会关注的热点案件和一些带普遍性问题的矛盾纠纷案件，要主动邀请人民陪审员参审，并结合案情，在开庭前对参审陪审员加强对所涉有关法律、法规知识的介绍，以提高陪审员法律水平，提高合议庭审判效率。同时，要在以下三个方面加大人民陪审员参审力度：一是扩大人民陪审员的选任范围，改善人民陪审员结构，提高选任质量和数量，争取每个村、每个社区至少配备一名人民陪审员；二是把人民陪审员的选任与人民调解员、司法协助员、社会监督员、社会调查员等人员的选任相结合，扩大陪审员履职范围，实现人民陪审工作与非诉调解、社会监督、社会调查等工作的有机衔接；三是争取党委、政府支持，把人民陪审员经费纳入财政预算，保障人民陪审员工作顺利开展。

　　（三）健全合议庭工作机制，强化合议庭内部监督制约。完善合议庭成员的分工负责制，强调合议庭成员对案件事实、适用法律共同负责，提高审理案件的质量。合议庭成员庭审前认真阅读案卷材料，共同研究审理重点，制定庭审提纲；庭审中认真听取案情，深刻思考，作出判断，适时与审判长交换意见，对遗漏调查的问题或自己认为需调查的问题主动补充调查，确保案件事实清楚；评议案件时充分发表意见，不简单表示赞同或者反对；对主办法官草拟的裁判文书原稿，合议庭成员应当认真审阅并签名。同时，尽量减轻合议庭的工作负荷。在案件分流上，把一些案情简单、争议不大的案件，交由法官独任审判，并通过流程管理，严格控制简易程序向普通程序的转化。在合议庭分工合作上，实体问题和对裁判结果有影响的程序问题，由全体成员共同决定；不必由全体成员共同参与的一般程序性事项，交由承办人完成。减量提效的做法，有助于解决合议庭审判案件过多、成员工作负荷过大，评议难以深入的问题。

　　（四）建立、健全严格的合议庭评查和考核体系。合议庭独立行使审判权，按照“公平”与“正义”原则实施司法行为，裁判案件，自然也要对其自主意志下的行为承担个人责任。要实行全体合议庭负责制原则，废除主审法官对案件负责的通行做法，增强合议庭成员的责任心。以最高人民法制定的《违法审判责任追究办法》、《违法执行责任追究办法》和《若干规定》为根据，制定专门的科学案件质量考评办法、工作实绩考评办法和错案责任追究制度，彻底改变现行中的以追究承办人责任为主和以上级法院改判，发回重审、上访人缠访导致的非正常改判等，作为奖惩依据的机制。要在合议庭成员地位平等，又考虑在实际审理案件所起作用情况，科学界定每个合议庭成员在审理案件中的奖惩份额，从机制上促进共同负责制的落实。制定良好的用人机制和科学的合议庭成员业绩档案，提高优秀合议庭的审判员在经济上、政治上的相关待遇。

　　（五）处理好相互关系。一是处理好院长、庭长的审核监督与合议庭依法独立行使审判权的关系。处理好合议庭独立审判与院、庭长监督指导的关系，关键在于监督指导的规范化、制度化。院、庭长对合议庭评议意见有异议的，可以要求合议庭复议，但不能直接改变或要求合议庭改变评议意见；院、庭长要求合议庭复议时，应就要求复议的问题及理由提出书面意见，入卷备查。合议庭复议后，院、庭长仍有异议的，应当提请审委会讨论决定。此外，院长、主管副院长、审委会委员、庭长应积极参加合议庭审理案件，变被动为主动，并不断扩大参审案件比例，争取重大、疑难、复杂案件的参审率达到100%。二是处理好审委会与合议庭的关系。严格控制提交审委会研究案件的范围，对合议庭认为需要的也应从严控制，促使合议庭敢于负责、攻坚克难、克服依赖思想。要明确审委会研究案件的责任范围，审委会只对案件的定性、责任分担和适用法律负责，合议庭应对事实负责。